СПЧ предлагает внести изменения в ряд федеральных законов для укрепления независимости института адвокатуры

27.03.2016

РЕКОМЕНДАЦИИ 

Совета при Президенте Российской Федерации 

по развитию гражданского общества и правам человека 

по итогам специального заседания на тему

«О дополнительных гарантиях независимости адвокатов при исполнении ими служебных обязанностей»

 

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, во исполнение поручения Президента Российской Федерации о подготовке предложений о дополнительных гарантиях независимости адвокатов при исполнении ими служебных обязанностей провел 10 марта 2016 г. специальное заседание.  

В заседании приняли участие представителями Министерства юстиции РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной палаты адвокатов и других адвокатских образований, правозащитных и экспертных организаций, ученые-правоведы. По результатам обсуждения Совет принял настоящие Рекомендации.

В целях укрепления гарантий независимости адвокатов при исполнении ими своих профессиональных обязанностей Совет считает необходимым внести в кодифицированные федеральные законы (УПК РФ, УК РФ, КАС РФ, КоАП РФ), точечные изменения, конкретизирующие нормы о правомочиях адвоката как стороны в судопроизводстве и укрепляющие гарантии его статуса, исходя из конституционных принципов состязательности и равноправия сторон. Кроме того, следует внести определенные изменения в бюджетное законодательство и законодательство о социальном страховании, законодательство об адвокатской деятельности  и адвокатуре, а также в положения о Министерстве юстиции Российской Федерации и о возмещении процессуальных издержек по уголовным, гражданским и административным делам.

В частности, Совет рекомендует:  

- внести изменения в Уголовный кодекс РФ (в ст. 294 УК РФ) и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие уголовную и административную ответственность соответственно за вмешательство в осуществляемую в соответствии с законом адвокатскую деятельность и воспрепятствование  ее осуществлению (Приложение 1);

- внести изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, обеспечивающие  конкретизацию гарантий участия адвоката-защитника в доказывании по уголовному делу, соблюдение  защищаемой Конституцией РФ и Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» адвокатской тайны, ведение обязательного официального аудиопротоколирования судебных заседаний, а также вытекающие из правовой позиции Конституционного Суда РФ уточнения понятия повторных или новых кассационных жалобы, представления, адресованных в тот же суд кассационной инстанции. В числе уголовно-процессуальных мер, повышающих независимость адвокатов, необходимо вернуться к порядку возбуждения уголовного преследования против адвокатов только при получении заключения районного судьи, подтверждающего наличие в действиях адвоката признаков преступления (Приложение 2);

- поддержать рассмотренные Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении законопроекты № 925837-6 и № 925819-6 об изменении норм Уголовно-процессуального кодекса РФ о праве адвоката-защитника приступить к осуществлению защиты по уголовному делу  немедленно при  предъявления удостоверения адвоката и ордера, а также иметь свидания с подозреваемым, обвиняемым до момента привлечения адвоката к участию в уголовном деле (с учетом предлагаемых Советом ко второму чтению поправок) (Приложение 3);

- внести изменения в нормативные акты, обеспечивающие  независимость адвокатуры в ее взаимоотношениях с органами юстиции (Приложение 4); 

- восстановить существовавший до 2014 г. порядок целевого бюджетного финансирования осуществляемой адвокатурой в уголовном судопроизводстве защиты по назначению (Приложение 5);  

- рассмотреть предложения о корректировки и индексации - в  режиме обеспечивающего экономию бюджетных средств целевого финансирования -  ставок оплаты работы адвоката при осуществлении по уголовным делам защиты  по назначению (Приложение 6); 

- нормативно закрепить механизм реализации адвокатским сообществом через Федеральную палату адвокатов ее правомочия по защите интересов адвокатов в государственных органах и устранить дискриминационные условия предоставления членам адвокатского сообщества возможности  по добровольному социальному страхованию временной нетрудоспособности (Приложение 7).

 

Настоящие Рекомендации приняты Советом путем заочного голосования «27» марта 2016 г.

 

Председатель Совета                                                      М.Федотов

 


Приложение 1 

к рекомендациям Совета

 

Пояснительная записка

к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»

 

В соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», вмешательство в осуществляемую в соответствии с законом адвокатскую деятельность и воспрепятствование каким-либо образом ее осуществлению запрещаются. Закон об адвокатуре запрещает вмешиваться в адвокатскую деятельность, осуществляемую в соответствии с законом, либо препятствовать этой деятельности (пункт 1 ст.18). Однако  ответственность за нарушение данного запрета не установлена, что  свидетельствует об отсутствии необходимых гарантий адвокатской независимости. 

Действующее законодательство устанавливает  ответственность за вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела. Адвокат наряду с указанными должностными лицами также является стороной в судопроизводстве, которое основано на принципах состязательности и равноправия сторон. И отсутствие  ответственности за противоправное вмешательство в его процессуальную деятельность явно нарушает эти конституционные принципы. Соответственно необходимо предусмотреть ответственность за  противоправное вмешательство в  процессуальную деятельность адвоката.

В связи с этим  предлагается внести в статью 294 Уголовного кодекса РФ дополнение, предусматривающее уголовную ответственность за воспрепятствование адвокатской деятельности и дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующими положениями об административной ответственности за нарушение законодательства об адвокатской деятельности.

Проект

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О внесении изменений и дополнений 

в Уголовный кодекс Российской Федерации и в Кодекс Российской 

Федерации об административных правонарушениях

 

Статья 1. Внести следующие изменения и дополнения в статью 294 Уголовного кодекса Российской Федерации:

 

а) наименование статьи 294  изложить в следующей редакции:

«Статья 294. Воспрепятствование осуществлению правосудия, производству предварительного расследования и адвокатской деятельности»;

 

б) дополнить статью 294  частью 3 следующего содержания:

«3. Вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность адвоката в целях воспрепятствования осуществлению адвокатской деятельности -

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо арестом на срок до шести месяцев.»;

 

в) часть 3 считать частью 4 и изложить её в следующей редакции:

«4. Деяния, предусмотренные частями первой, второй или третей настоящей статьи, совершенные лицом с использованием своего служебного положения, -

наказываются штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.».

 

Статья 2. Внести следующие изменения в главу 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:

 

дополнить статьей 5.38.1. следующего содержания:

« Статья 5.38.1. Нарушение законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре

Совершение действий, направленных на нарушение охраняемой законом адвокатской тайны, а также непринятие, неполное или несвоевременное принятие необходимых мер по обеспечению безопасности адвоката, членов его семьи и сохранности принадлежащего им имущества по обращению адвоката, адвокатского образования или органа адвокатского самоуправления в связи с профессиональной деятельностью адвоката –

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.».

 

Статья 3. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

 

 

 

Президент 

Российской Федерации В.Путин

 

Москва, Кремль

 


 

Приложение 2 

к рекомендациям Совета

 

Пояснительная записка 

к Федеральному закону о внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ.

 

1. Возложенная на адвокатуру публичная функция оказания квалифицированной юридической помощи в процедурах судопроизводства требует мер по укреплению процессуальных полномочий адвоката в доказывании, исходя из его положения в состязательном процессе как равноправной стороны, которой обеспечивается «равенство оружия», в том числе, и в ходе доказывания  - при сборе, представлении  и исследовании доказательств. 

  Соблюдение гарантий участия адвокатов в доказывании по уголовному делу не только в судебных стадиях процесса, но и  в досудебном  производстве  требует развития в уголовно-процессуальном законе механизмов реализации прав адвоката-защитника по собиранию доказательств, их исследованию и приобщению к материалам уголовного дела. 

В этих целях представляемый проект федерального закона о внесении изменений  в УПК РФ предлагает введение таких правил, которые, развивая уже закрепленные в законе требования, снижали бы в ходе предварительного расследования риски воспрепятствования участию защитника в следственных действиях по собиранию доказательств, исключали бы немотивированные отказы в рассмотрении и удовлетворении его ходатайств об исследовании доказательств, приобщении к делу документов и иных материалов, не допускали бы сужения сферы судебного контроля в ситуациях таких неправомерных ограничений для участников доказывания в досудебном производстве. 

В отсутствие достаточно четкого регулирования на практике является достаточно общим местом, что следователь-участник процесса на стороне обвинения, ссылаясь на свою ложно понятую (в противоречие с заявленными целями судопроизводства) самостоятельность, препятствует защитнику в представлении доказательств и искусственно создает видимость достаточности доказательств обвинения для передачи дела в суд и вынесения обвинительного приговора. При этом утверждается и недопустимость обжалования - в порядке статьи 125 УПК РФ – неправомерных ограничений для участия адвоката-защитника в доказывании, поскольку в дальнейшем не исключено представление им доказательств в  судебном заседании.

Между тем, своевременное представление доказательств стороной защиты может определить судьбу уголовного дела, его возможное прекращение и создает основу для отказа прокурора утвердить обвинительное заключение, необоснованной передачи дела в суд и вынесения приговора.

 Хотя УПК РФ исходит из определенной самостоятельности следователя при выборе направления расследования и принятии решений о проведении следственных и иных процессуальных действий, это очевидно не означает, что другие участники расследования не могут иметь возможность влиять  процессуальными средствами на  действия ведущих расследование органов. Согласно действующей  статье 38 УПК презюмируется, что названная самостоятельность следователя всегда ограничена  в случаях, в которых  его решения и действия допускаются только при получении  соответствующего судебного решения или согласия руководителя следственного органа. Равенство процессуального оружия, однако, обусловливает, чтобы в качестве условий, ограничивающих желание следователя исходить только из собственных позиций закон настаивал и на обязательности для следователя подлежащих по своей сути(в силу закона) удовлетворению ходатайств, заявляемых стороной защиты или потерпевшим. Этим диктуется дополнение к п.3 части 2 статьи 38 УПК РФ.

2. Из этих же соображений представляется целесообразным конкретизировать положения статьи 159 УПК РФ о том, что участникам процесса не может быть отказано в допросе свидетелей, производстве судебной экспертизы и других следственных действий, если обстоятельства, об установлении которых они ходатайствуют, имеют значение для данного уголовного дела», двумя дополнительными запретами: во-первых, отказать защитнику в праве на участие в следственных действиях, производимых по его ходатайству, ходатайству подозреваемого или обвиняемого и, во-вторых, отказать любому из участников процесса в приобщении к материалам уголовного дела заключения специалиста и (или) иных документов.

Такая конкретизация обязательных предписаний, адресованных органам расследования, обусловливает и прямое указание в УПК о возможности рассмотрения в судебном порядке жалоб на их действия, которые могут препятствовать защитнику собирать и представлять доказательства, необходимые для оказания юридической помощи. Соответствующие дополнения предлагаются к статье 125, части 1, УПК.

3. УПК РФ содержит перечень недопустимых доказательств (ч. 2 ст. 75). В данном перечне отсутствует указание на доказательства, которые получены в ходе оперативно-розыскных мероприятий или следственных действий и входят при этом в производство адвоката по делам его доверителей. 

Указание на недопустимость использования таких доказательств стороной обвинения содержится в пункте 3 статьи 8 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Таким образом, законодатель реализовал свое полномочие по установлению дополнительных гарантий прав и свобод граждан в Федеральном законе № 63-ФЗ (Определение Конституционного Суда РФ от 08 ноября 2005 г., Постановление  Конституционного Суда РФ от 17 декабря 2015 г. № 33-П). 

Однако отсутствие аналогичного положения в части 2 статьи 75 УПК РФ на практике приводит к тому, что должностные лица правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия в отношении адвокатов, не соблюдают установленные пунктом 3 статьи 8 Федерального закона № 63-ФЗ гарантии защиты прав граждан. 

В связи с этим часть 2 статьи 75 УПК РФ необходимо дополнить положением, аналогичным норме пункта 3 статьи 8 Федерального закона № 63-ФЗ.

4. Согласно части 3 статьи 56 УПК РФ адвокат, защитник подозреваемого, обвиняемого не подлежат допросу в качестве свидетелей об обстоятельствах, ставших известными им в связи с обращением за юридической помощью или в связи с оказанием такой помощи. 

Вместе с тем, Конституционный Суд РФ указал на необходимость исключения из данного правила, связанного с ситуацией, когда о своем допросе в качестве свидетеля ходатайствует сам адвокат с согласия и в интересах подозреваемого, обвиняемого (Определение Конституционного Суда РФ от 06 марта 2003 г. № 108-О). 

Проект федерального закона содержит предложение по дополнению нормы части 3 статьи 56 УПК РФ указанием на данное исключение. 

5. В соответствии с положениями Конституции РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, при соблюдении конституционных гарантий подозреваемого и обвиняемого на получение квалифицированной юридической помощи и защиты всеми не запрещенными законом способами (ст. 48 и 123 Конституции РФ).

Обвиняемый и его защитник на стадии предварительного расследования не вправе знакомиться с материалами уголовного дела в полном объеме, как и получать заверенные копии необходимых им документов и материалов. Право на ознакомление обвиняемого и его защитника с материалами всего уголовного дела возникает у них только после окончания предварительного следствия, о чём они уведомляются следователем. В настоящее время законодатель установил, что после окончания предварительного следствия следователь предъявляет обвиняемому и его защитнику материалы уголовного дела в подшитом и пронумерованном виде. Опись материалов дела обвиняемому и его защите не предоставляется, и даже не предъявляется для ознакомления. Следует указать, что повсеместно на практике следователи пронумеровывают листы дела не устойчивыми красителями, например, - чернилами или шариковой пастой, а грифельным карандашом. Отсутствие в распоряжении обвиняемого и его защиты описи дела после ознакомления с ним, как и нумерация листов дела не устойчивым красителем – грифельным карандашом, создает возможность фальсификации стороной обвинения уголовного дела путём подмены одних документов (материалов дела) другими, которые обвиняемому и его защите ранее не предъявлялись (как в ходе предварительного следствия, так и при их ознакомлении с делом после окончания предварительного следствия).

В настоящее время, кроме того, законодательно не предусмотрено право обвиняемого и его защиты на получение заверенных копий материалов уголовного дела, что, в свою очередь, даёт стороне обвинения возможность фальсификаций и иного рода – путём внесения изменений и/или исправлений в имеющихся в деле документов.

Таким образом, действующее законодательство не даёт стороне защиты гарантий от фальсификаций материалов дела после ознакомления с ним обвиняемого и его защиты, а также лишает суд, органы прокуратуры и следственные органы возможности проверить заявление защиты о фальсификации дела после выполнения требований статьи 217 УПК РФ. Органы контроля и надзора, как и суд, не принимают незаверенные следователем копии материалов дела как доказательства, подтверждающие заявление о фальсификации дела после предъявления его для ознакомления обвиняемому и его защите. Суды, в свою очередь, не признают документы (материалы дела), о фальсификации которых заявляет защита недопустимыми доказательствами и не исключают их из числа таковых с аргументацией о «нелегитимности» копий материалов уголовного дела без их удостоверения подписью следователя, в производстве которого находилось уголовное дело, и печати следственного органа.

Отсутствие законодательного закрепления обязанности следователя заверить копии материалов уголовного дела при наличии соответствующего ходатайства стороны защиты даёт следователю безграничные полномочия в распоряжении материалами дела после ознакомления с ним стороны защиты вплоть до различных вариантов фальсификаций.

Законопроект предлагает меры, направленные на недопущение возможности фальсификации материалов уголовного дела после предъявления его для ознакомления обвиняемому и защите.

6. В качестве одной из гарантий независимого статуса адвоката необходимо вернуться к механизму возбуждения уголовного преследования в отношении адвоката, который был закреплен в первоначальной редакции УПК РФ и предусматривал действенную гарантию от произвола следователей - предварительное получение заключения у районного судьи о наличии в действиях адвоката признаков преступления.  

Предусмотренный в настоящее время механизм возбуждения уголовного дела в отношении адвоката с согласия руководителя следственного органа СКР в субъекте Российской Федерации противоречит принципу равенства и состязательности сторон в  судопроизводстве, создает предпосылки для злоупотребления правом со стороны должностных лиц следственных органов, используется  в целях устранения из дела неугодных адвокатов.

 Проект предлагает в связи с этим изменения в ст. 448 УПК РФ

7. Проект федерального закона предлагает дополнить статью 450 УПК РФ частью 6, устанавливающей порядок проведения обыска и осмотра в отношении адвоката. 

Данная поправка направлена на повышение гарантий конфиденциальности отношений адвоката и доверителя, которая является необходимым условием реализации права каждого на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48 Конституции РФ). 

Указанные гарантии наиболее часто нарушаются должностными лицами правоохранительных органов при производстве обысков в отношении адвокатов (в том числе в жилых и служебных помещениях, используемых для осуществления адвокатской деятельности). 

На недопустимость подобных нарушений неоднократно указывал Конституционный Суд РФ. В частности, в Постановлении от 17.12.2015 № 33-П Конституционный Суд РФ указал на необходимость соблюдения следующих правил:

  • обыск у адвоката может быть произведен только на основании судебного решения; 
  • в судебном решении должны быть указаны конкретные отыскиваемые объекты и данные, служащие основанием для проведения обыска; 
  • изъятие адвокатского досье целиком при обыске недопустимо; 
  • недопустимо применение видео-, фото- и иной фиксации материалов адвокатского досье.

Данные позиции Конституционного Суда РФ соответствуют также позициям Европейского Суда по правам человека (Постановление от 27 сентября 2005 г. по делу «Саллинен и другие против Финляндии»; Постановление от 09 апреля 2009 г. по делу «Колесниченко против Российской Федерации»; Решение по делу «Тамосиес против Соединенного Королевства»). 

Указанные позиции проект федерального закона предлагает закрепить в УПК РФ.

8. Обязательное ведение протоколов судебных заседаний как гарантия вынесения правосудного приговора и исправления судебной ошибки вышестоящей судебной инстанцией не  сопровождается официальным требованием о необходимом использовании  технических средств, которые исключали бы  неполноту, а  также  возможные искажения происходящего в судебном заседании. Зачастую это приводит к вынесению  незаконных и несправедливых приговоров, в том числе даже к осуждению невиновных. Действующая практика протоколирования  не содержит гарантий от фальсификации протоколов, которые нередко «подгоняются» под приговор,  или переписываются  из обвинительного заключения. Ситуация может быть легко и полностью исправлена путем ведения в обязательном порядке наравне с письменным протоколом  аудиопротоколирования хода судебного разбирательства, а также изготовления протокола по мере рассмотрения дела до судебных прений и рассмотрения по ходатайству сторон замечаний на него с  их участием. 

В настоящее время, по данным Верховного Суда РФ и Судебного департамента при ВС РФ, во всех судах Российской Федерации установлено оборудование, позволяющее вести аудиозапись судебных процессов. Вместе с тем уголовно-процессуальный закон в отличие от Кодекса административного судопроизводства не предусматривает обязательное ведение аудиозаписи, что позволяет судье под любыми предлогами отказываться от производства официальной аудиозаписи судебного разбирательства. Представляемая же защитой аудиозапись, в том числе с уведомлением суда о ее ведении, к делу не приобщается, вышестоящими судами не принимается во внимание  и не признается  источником доказательств. Соответственно, приговоры, основанные на фальсифицированных, искажающих ход судебного разбирательства протоколах, остаются без изменения.

В законопроекте предлагается дополнить УПК РФ нормой, предусматривающей обязательное применение при ведении протокола судебного заседания систем аудиофиксации (аудиопротоколирования), использование которых гарантирует объективную фиксацию всего происходящего в судебном заседании, и обеспечивает справедливое правосудие. 

Кроме того, в настоящее время УПК РФ регламентирует изготовление протокола после вынесения приговора или иного судебного решения. Это лишает стороны возможности в прениях ссылаться на протокол в подтверждение своих доводов. В то же время судьи в совещательной комнате при постановлении приговора или иного судебного решения, полагаясь только на свою память и черновые записи, могут принять ошибочное решение. 

По действующему законодательству (статьи 245, 259 и 260 УПК РФ) протокол судебного заседания ведется секретарем и изготавливается после постановления приговора. В случае расхождения изложенного в протоколе судебного заседания и сказанного в суде стороны имеют право принести замечания на протокол. Замечания рассматриваются тем же самым судьей, который подписал этот протокол. И таким образом, судья фактически рассматривает претензии к его собственной деятельности. Поэтому замечания практически всегда отклоняются, как необоснованные. 

Законопроект предлагает установить дополнительные гарантии – изготовление протокола до судебных прений, рассмотрение замечаний на протокол по ходатайству сторон с их обязательным участием и с использованием результатов аудиопротоколирования судебного заседания. 

К настоящему времени имеются все необходимые условия для   ведения судебного заседания с обязательным использованием средств аудиопротоколирования, и реализация данного предложения федеральными судами  не требует расходов из федерального бюджета.

9. Статьей 401.17 УПК РФ не допускается внесение повторных или новых кассационных жалобы, представления по иным правовым основаниям, иными лицами в тот же суд кассационной инстанции, если ранее эти жалобы или представление в отношении одного и того же лица рассматривались этим судом в судебном заседании.

Таким образом, в законе установлен запрет на обжалование незаконных приговоров и в тех случаях, когда имеются правовые основания к их отмене или изменению, даже не рассматривавшиеся ранее судом. Такой запрет ограничивает право на судебную защиту и получение квалифицированной юридической помощи, гарантированные статьей 48 Конституцией РФ, и фактически имеют целью уменьшение объема работы судов кассационной инстанции, а не защиту пра